รูปแบบการปกครองของ “กรุงเทพมหานคร” หรือ กทม.ในปัจจุบัน ถูกกำหนดให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ โดยมีผู้ว่าราชการมาจากการเลือกตั้งมาตั้งแต่ปี 2528 แล้ว

อย่างไรก็ตาม เวลาผ่านมาเกือบ 40 ปี กรุงเทพมหานครก็ยังคงมีปัญหาในการบริหารจัดการหลายๆ อย่าง ซึ่งไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของชาวเมืองกรุงได้อย่างเต็มที่

รวมทั้งยังมีคำถามว่า โครงสร้างการปกครองของ กทม.ปัจจุบัน สอดคล้องกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 หรือไม่

ในเรื่องนี้ คณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น วุฒิสภา ได้จัดทำรายงานการพิจารณาศึกษา เรื่อง “โครงสร้างกรุงเทพมหานครตามแนวทางการกระจายอำนาจ” ซึ่งได้นำเข้าสู่วาระการพิจารณาของที่ประชุมวุฒิสภา เมื่อวันอังคารที่ 23 มกราคม 2567 ที่ผ่านมา

โดยผลการพิจารณาศึกษา สรุปได้ว่า โครงสร้างกรุงเทพมหานครปัจจุบันมีปัญหาในการบริหารจัดการ และไม่ได้เป็นไปตามแนวทางการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง โดยมีประเด็นสำคัญ คือ

1) โครงสร้างกรุงเทพมหานครไม่เป็นไปตามหลักการกระจาย อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ตามรัฐธรรมนูญ 2560 กทม.เป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ซึ่งเป็นไปตามรูปแบบของการกระจายอำนาจ แต่เมื่อพิจารณาปัจจัยด้านโครงสร้างการบริหารงาน กทม.แล้ว จะพบว่า ไม่เป็นตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฯ โดยเฉพาะฐานเมืองของกรุงเทพมหานครที่ประกอบด้วย 50 เขต ที่โครงสร้างไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนในเขตเข้ามาบริหารจัดการภายในเขตโดยตรง

2) ขาดการมีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับเขต เพราะมีโครงสร้างในการเลือกผู้บริหารกรุงเทพมหานครชั้นเดียว คือผู้ว่าราชการ ส่วนในเขตต่างๆ ที่เป็นฐานเมืองของกรุงเทพมหานคร ยังเป็นภารกิจของข้าราชการประจำที่เป็นผู้บริหาร

3) การมีส่วนร่วมในการบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะของประชาชนมี ข้อจำกัด เพราะโครงสร้างการบริหารงานเขตยังเป็นภารกิจหลักของข้าราชการประจำเขต ไม่มีพื้นที่อย่างเพียงพอที่จะให้ประชาชนในเขตนั้นๆ มีส่วนร่วม

4) ด้วยความเป็นเมืองหลวงของประเทศ ทำให้เกิดความไม่สมดุลในระบบการบริการสาธารณะ ที่ภาระงานหลักอยู่ที่การตอบโจทย์ต่อโครงการมหภาค มากกว่าการระดับเขตที่ถูกมองเป็นภาระงานรอง สัดส่วนงานและงบประมาณที่ต้องบริการสาธารณะต่อชุมชนภายในเขตต่างๆ กลายเป็นปัจจัยรองและมีข้อจำกัด

จากปัญหาทั้ง 4 ข้อดังกล่าว คณะกรรมาธิการได้ศึกษาแนวทางลักษณะการจัดการ และโครงสร้างการปกครองของมหานครของโลกหลายๆ เมือง เช่น นิวยอร์ก ปารีส ลอนดอน โตเกียว ซึ่งทั้ง 4 มหานครมีโครงสร้างเป็นแบบสองชั้น (Two -Tier System) ตามแนวทางการ กระจายอำนาจ หรือรัฐธรรมนูญของประเทศเหล่านั้น

ตัวอย่าง กรณีกรุงลอนดอน รัฐบาลอังกฤษได้จัดตั้งคณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น ใน ค.ศ.1992 เพื่อศึกษาทบทวนโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นและพบว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นชั้นล่าง (Lower-Tier) เรียกว่า สภาเขตแห่งลอนดอนของมหานครลอนดอน จำนวน 32 สภาเขต มีความสำคัญและมีความจำเป็นต้องได้รับการถ่ายโอนอำนาจมากขึ้น เนื่องจากการบริการประชาชนในระดับล่างในขณะนั้นไม่มีประสิทธิภาพ สร้างความซ้ำซ้อนและสับสน จึงเสนอรัฐบาลให้ถ่ายโอนอำนาจไปให้การปกครองท้องถิ่นระดับล่างเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริการประชาชน

คณะกรรมาธิการ เห็นว่าควรมีการกำหนดโครงสร้างกรุงเทพมหานครขึ้นใหม่ เป็น “ระบบสองชั้น” เช่นเดียวกับมหานครลอนดอน เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหารและการจัดทำบริการสาธารณะของกรุงเทพมหานคร โดยเฉพาะการบริการและการมี ส่วนร่วมของประชาชน

โดยรูปแบบตามข้อเสนอแนะของของคณะกรรมาธิการ ดังนี้โครงสร้างชั้นบน (Upper-Tier) คือ กรุงเทพมหานคร (Bangkok Metropolitan Administration : BMA) หรือศาลาว่าการกรุงเทพมหานคร เช่นเดียวกับ “Greater London Authority” (GLA) หรือ City Hall ของมหานครลอนดอน โดยโครงสร้างการบริหาร ของกรุงเทพมหานคร ประกอบด้วย ฝ่ายนิติบัญญัติ ได้แก่ สภากรุงเทพมหานครและ ฝ่ายบริหาร ได้แก่ “นายกกรุงเทพมหานคร”

สำหรับส่วนราชการหรือบุคลากรสนับสนุนช่วยเหลือ สภากรุงเทพมหานครกับนายกกรุงเทพมหานคร และภารกิจตามอำนาจหน้าที่กรุงเทพมหานคร ปลัดกรุงเทพมหานครและส่วนราชการ หน่วยงานหรือองค์กรในสังกัดกรุงเทพมหานคร ให้คงตามที่ปรากฏในปัจจุบันหรือตามที่จะกำหนดขึ้นในอนาคต

โครงสร้างชั้นล่าง (Lower-Tier) คือองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นระดับเดียวกับเทศบาลนคร เรียกว่า “นคร” (City) โดยปรับให้ “เขต” ทั้ง 50 เขต ของ กทม.ในปัจจุบันเป็น 50 นคร

และใช้ชื่อเขตในปัจจุบันเป็นชื่อนคร อาทิ นครดอนเมือง นครหลักสี่ เป็นต้น

เพื่อให้เกิดความเข้าใจง่าย และความสะดวกในการบริหารจัดการและการบริการประชาชน

สำหรับโครงสร้างการบริหารของนครต่าง ๆ ทั้ง 50 นคร ประกอบด้วย “สภานคร” กับ “นายกนคร”

ส่วนราชการหรือบุคลากรสนับสนุนช่วยเหลือสภานคร กับนายกนคร และ ภารกิจตามอำนาจหน้าที่ของนครปลัดนครและส่วนราชการ หน่วยงานหรือองค์กรในสังกัดนคร โดยปรับปรุงจากการปกครองและการบริหารของเขตในปัจจุบัน

พื้นที่เขตนครและเขตการเลือกตั้งสมาชิกสภานครกับนายกนคร หมายถึง เขตพื้นที่ปกครองของเขตต่างๆ ทั้ง 50 เขตในปัจจุบัน

และเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามโครงสร้างการบริหารของนคร จึงกำหนดให้แบ่งพื้นที่นครแต่ละแห่งเป็น 4 ส่วน หรือ พื้นที่ (Zone) เพื่อจัดแบ่งเป็นพื้นที่ย่อยขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารเชิงพื้นที่และการบริการประชาชนระดับปฐมภูมิหรือระดับชุมชน ซึ่งในการปฏิบัติเรียกว่าพื้นที่แขวง (District)

แต่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า กทม.ในปัจจุบัน มีความคุ้นชินกับแขวง ในความหมายของตำบล เมื่อครั้งที่กรุงเทพมหานครและธนบุรีเป็นจังหวัด ในระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาค และเขตในปัจจุบันมีฐานะเป็นอำเภอในอดีต

ดังนั้น เพื่อป้องกันความสับสนกับแขวงในปัจจุบัน คณะนคร … เขต 1″ เขต 2 เขต 3 และเขต 4 ตามลำดับ เช่น เขตพื้นที่พัฒนา นครดอนเมือง เขต 1, เขตพื้นที่พัฒนานครดอนเมือง เขต 2 เป็นต้น

นอกจากนี้ ยังได้กำหนดให้เขตพื้นที่พัฒนานคร ทั้ง 4 เขต เป็นเขตเลือกตั้งสมาชิกสภานครเขตละ 6 คน รวมสมาชิกสภานคร จำนวน 24 คน

ดังนั้น การแบ่งพื้นที่เป็น 4 เขต จึงต้องให้มีจำนวนราษฎร ต่างกันไม่เกินร้อยละ 10 ส่วนเขตเลือกตั้งนายกนครคือพื้นที่เขตนคร หมายถึงเขตพื้นที่ที่พัฒนานครทั้งสี่เขตเป็นเขตเลือกตั้งนายกนคร

การบริหารเขตพื้นที่พัฒนานคร (1) การบริหารเขตพื้นที่พัฒนานคร ประกอบด้วย หัวหน้าเขต พื้นที่พัฒนานครและส่วนราชการหรือหน่วยงานของเขตพื้นที่พัฒนานคร โดยหัวหน้าเขตพื้นที่พัฒนานครขึ้นตรงต่อปลัดนคร

(2) การพัฒนาชุมชน การพัฒนาชุมชนเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิต ของประชาชน การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของชุมชนและการจัดทำบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน ของชุมชน เป็นหน้าที่สำคัญของเขตพื้นที่พัฒนานคร โดยนายกนครต้องจัดให้มีระเบียบหรือแนวทางการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการชุมชนและการมีส่วนร่วมของประชาชนในพัฒนาชุมชน

นอกจากนี้ ให้มี “สภาพลเมืองนคร” เป็นสภาที่ปรึกษาของนายกนคร มีหน้าที่ให้ข้อเสนอแนะ และความเห็นในการพัฒนานครด้านต่างๆ โดยสมาชิกสภาพลเมืองนคร มีที่มาจากตัวแทนภาค ประชาสังคม ตัวแทนสภาองค์กรชุมชน ตัวแทนกลุ่มอาชีพต่างๆ และผู้ทรงคุณวุฒิ โดยให้นายกนครเป็นผู้กำหนดระเบียบและแนวทางปฏิบัติของสภาพลเมือง

สำหรับการกำหนดอำนาจหน้าที่ การกำกับดูแล การตรวจสอบ การงบประมาณ การบริหารงานบุคคลและระบบความสัมพันธ์ของกรุงเทพมหานครกับนครทั้ง 50 นคร ที่จะจัดตั้งขึ้นให้เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด

อย่างไรก็ตาม คณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น วุฒิสภา ขอเสนอให้รัฐบาล หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง หรือกรุงเทพมหานคร ทำการศึกษาเพื่อจัดทำรายละเอียด และกฎหมายเพื่อการนี้ต่อไป

ที่ประชุมวุฒิสภา เมื่อวันที่ 23 มกราคมที่ผ่านมา ได้พิจารณาแล้วเห็นชอบด้วยกับรายงานพร้อมทั้งข้อเสนอแนะดังกล่าว และมีมติให้ส่งไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาดำเนินการต่อไป

ที่มา:  นสพ.ผู้จัดการสุดสัปดาห์ 360 องศา ฉบับวันที่ 27 ม.ค. – 2 ก.พ. 2567